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关于《中华人民共和国大气污染防治法》和《湖南省大气污染防治条例》贯彻实施情况的执法检查报告

发布者:webadmin     作者:    来源:   发布时间:2019-01-12

 

湘潭市人大常委会执法检查组
 
湘潭市人大常委会:
  为推动习近平生态文明思想和党中央重大决策部署在我市的贯彻落实,切实履行宪法法律赋予的监督职责,呼应广大市民的要求,促进大气环境质量改善,推动“?#35272;?#28248;潭”建设,市人大常委会在5月18日全国生态环境保护大会之后,组成了《中华人民共和国大气污染防治法》和《湖南省大气污染防治条例?#32602;?#20197;下简称“一法一条例”)执法检查组。由常委会党组书记、常务副主任李江南同志任组长,我和秘书长担任副组长,常委会组成人员和市人大环保专业小组代表为成员,并邀请环保专家和环保志愿者参加,于5月—7月开展了“一法一条例”在我市贯彻实施情况的执法检查。历经培训动员、暗访、前期调?#23567;?#38598;中检查、集中汇报、?#30001;?#21644;补充调查、开展专题研讨、形成报告等阶段。共实地查看了工业企业、建筑工地等70多个现场点,召开了近20场座谈会,听取了20多个部门和单位的情况汇报;同时,委托各县市区人大常委会开展自查。此次执法检查,领导重视力度大,常委会组成人员和专业小组代表参与积极性高;历时时间较长,内容涵盖较广,方式呈现多样化;同时,执法检查工作也得到了政府和各部门、园区,以及环保志愿者的大力支持。下面,我代表执法检查组向常委会作报告,请审议。
  一、我市贯彻实施“一法一条例”的基本情况
  近三年来,市人民政府认真贯彻落实中央关于大气污染防治方面的生态文明思想,高度重视“一法一条例”的贯彻实施,大气污染防治工作的力度空前,取得了阶段性的成果,全市空气质量保持了稳定向好的态势。PM2.5、PM10的年均浓度值从2015年的56微克/立方米、89微克/立方米下降到2017年的51微克/立方米、81微克/立方米,年均值削减了9%;AQI指数(空气质量综?#29616;?#25968;,数值越高说明污染越重)从2015年的5.55,下降到2017年的5.07,下降了8.6%;AQI指数在全省排名从2015年的14名,到2017年的13名;国家规定的六项主要污染物浓度?#25285;?#24050;有二氧化硫、二氧化氮、一氧化碳、臭氧?#20154;南鈧副?#36798;到国家二级以上标准。
  (一)政府大气污染防治的工作体系和工作机制基本形成。一是健全了组织领导体系。市人民政府高度重视,成立了市生态环境保护委员会并充分发挥其作用,加强了对全市大气污染防治的统筹、协调、督查、考核、问责等力度,市政府主要领导亲自调度和督察。特别是2018年以来,形成了每日一通报、每月一督查、每月一调度的工作机制。二是明确了工作责任。出台了《湘潭市污染防治攻坚战2018年工作方案》《2018年湘潭市蓝天保卫战实施方案?#36820;?#19968;系列文件和制度,明确了各级各方面的责任分工和责任清单。三是建立了工作制?#21462;?#24050;出台了“禁?#35760;?#29123;煤管理”“特护期大气污染防治,重污染天气应对及应急处置” “城区鞭炮禁燃”“农村秸秆禁烧”等制?#21462;?#22235;是落实了具体措施。制定了建筑工地扬尘管理等15个专项治理方案,对建材、化工、水泥、砖瓦等重点行?#25285;?#23545;湘钢等重点企?#25285;月?#24515;地区、工业园区等重点地区都分别制定了具体污染防治措施。各县市区人民政府(园区管委会)、乡镇(街道)也相应成立了领导机构,明确了责任和措施。
  (二)各部门大气污染防治的监管和处罚力度不断加大。环保部门率先在全省建立了大气环境100个“小微站”精细化管理平台,率先运用机动车尾气污染监管信息系统和遥感检测车等科学的监管和监测手段,得到省人大常委会执法检查组的高度肯定。住建部门对城区200多个建筑工地实行“8个100%”的标准化监管,列出了“10个严禁”的负面清单,并明确?#25628;?#23576;防治不到位项目的11条处罚措施,同时,已完成25?#19968;?#20957;土搅拌站的扬尘污染整治,成效明显。城管部门建立了大气污染防治全天候巡查制度,加强了道路清扫保洁和渣土运输管理,督促1000多家餐饮门店安装了油烟净化装置。公安部门三年来共查处燃放烟花鞭炮违法行为380余起,累计淘汰黄标车和老旧车10921台,在全省率先成立了公安环境犯罪侦查支队,实现了环境保护行政执法与刑事司法的有效衔接。农业部门统筹秸秆禁烧工作,在湘潭县实施了“稻草冬?#34903;种?rdquo;项目,探索了秸秆综合利用的新途径。商务部门督促城区55座在营加油站、2座油库?#20843;?#23646;油罐车全部完成了?#25512;?#21319;级和油气回收系统改造。市级职能部门借中央环保督察的东风,加大了对大气环境违法行为的处罚力度,特别是今年1—6月,全市以大气污染防治为主开展了“飓风行动”和“亮剑行动”,共查处大气环境违法450余件次,查封扣押、停产整治、停工整改、约谈企业和责任主体150余家,处罚金1000余万元,立案数和处罚额同?#30830;?#20102;一番。
  (三)企业大气污染防治措施有序?#24179;?/b>三年来共完成重点大气减排项目75个。大唐发电投资近5亿元,完成了四套机组超低排放改造和煤场挡风抑尘墙建设,升级了自动监控设施并联网,其二氧化硫、二氧化氮、烟尘总量分别削减23%、18%、64%。湘钢完成了120万吨回转窑脱硫工程、焦化厂区可挥发性有机物治理等环保项目。中材水泥完成除尘升级改造,达到烟粉尘的特别排放限值。建发伟业等25?#19968;?#20957;土公司投资2亿多元完成了大气污染治理,整治效果显著。禁?#35760;?#20869;的20蒸吨/小时以上的燃煤锅炉均安装了脱硫?#20005;?#35013;置。城区已关停16家砖瓦企业。
  (四)社会参与大气污染防治的氛围呈现良好发展势头。市环保协会组织160多名蓝天卫士,不论冬寒夏暑,加强日常巡查,及时发现并?#20174;?#22823;气环境污染?#20219;?#39064;,成为了政府及其部门的“千里眼”,其忠于环保事业、敬业奉献的精神令人钦佩。环保宣传已覆盖到乡镇(街道)、村(社区),人民群众积极响应政府号召,燃放烟花鞭炮、焚?#25112;嶄训?#34892;为大大减少。全社会对大气环境质量的关注度日益提高,环保意识不断增强。各新闻媒体也积极参与宣传报道,发挥舆论监督的作用。全社会正在形成“环境保护,人人有责”的良好氛围。
  二、存在的主要问题
  (一)大气环境质量不容乐观。虽然我市在贯彻实施“一法一条例”方面做了一些工作,但形势仍然十分严峻,改善环境质量的压力仍然巨大。集中表现在三个方面:一是大气环境质量未达标。2017年PM2.5、PM10的年均浓度值分别为51微克/立方米、81微克/立方米,离国家二级标准35微克/立方米(PM2.5)、70微克/立方米(PM10)还相差45.7%、15.7%。二是大气环境质量排名靠后。2015—2017年我市空气质量综?#29616;?#25968;在全国338个地级市中位列218、221、216名,在全省14个市州中位列14、14、13名,排名靠后。今年?#20064;?#24180;有5个月在全省排名垫?#20303;?#19977;是大气环境质量纵向比较也有差距。2017年空气质量优良率73.2%,比2016年下降4.9%。2017年重污染天数达11天,是2015年(4天)、2016年(2天)的2.75倍和5.5倍。今年特护期还未到,但已有3天为重度污染,下半年的工作压力将更大。
  (二)部分法律制度落实?#20849;?#21040;位。一是大气环境质量限期达标规划未制定。大气污染防治法第十四条规定,“未达到国家大气环境质量标准城市的人民政府应当及时编制大气环境质量限期达标规划”。目前,我市大气环境质量限期达标规划工作还未开始,前期大气污染源排放清单、源解析研究等基础性工作也才起?#20581;?#25353;中央和国务院的部署,我市“打赢蓝天保卫战三年行动计划”?#21442;?#20986;台。二是污染物排放总量控制制度落实?#20849;?#21040;位。大气污染防治法第二十一条规定,“对重点大气污染物排放实行总量控制”。目前,六项污染因子中,我市只对二氧化硫、二氧化氮两项污染因子执行了排放总量控制制度,且总量控?#24179;?#26524;还有差距,2017年二氧化硫 、二氧化氮的排放总量比2016年度分别增加了209吨、601吨。重点污染企业的排放总量分配机制?#24418;?#24314;立。三是重污染工艺、设备和产品的淘汰制度和清洁生产等制度?#20849;?#20581;全。大气污染防治法第二十七条明确,“对严重污染大气环境的工艺、设备和产品实行淘汰制度”;同时还对工业污染防治中的清洁生产、精细化管理等作了专项规定。但我市的重点污染企业还没有全面达标和实现超低排放。比如湘钢,烟粉尘的排放量占全市工业企业的60%以上,焦化的1-4号4.3米焦炉设备老化,煤场和原料堆场扬尘控制不到位,无组织排放的粉尘量高达1.3万多吨。城区的部分砖瓦企业没有限期关停到位。四是环境信息公开制度落实?#20849;?#21040;位。“一法一条例”中有多个条款对政府和企业环境信息向社会公开提出明确要求。但我市政府和部门的网站上公布的环境质量、空气质量预报、重污染天气、重点企业排污、建筑工地违法行为、渣土运输和油烟污染监管、机动车尾气监管、淘汰落后产能等信息不完整、不及时、不准确,执法检查组和普通市民难以在政府及其部门的网站上查询相关信息。
  (三)部分企业主体责任落实不够好。一是对法律不知晓。大气污染防治法第七条规定了企业事业单位和其他生产经营者大气污染防治的法律责任。但我市部分企业负责人不了解“一法一条例”具体要求,主体责任意识不强,守法意识淡薄。如美的莲城首府项目负责人对检查组的提问“一问三不知”,对法律规定的企业责任并不知晓。二是不按要求配置或者不正常使用大气污染防治设施。部分餐饮门店,只花几百元?#26696;?#20928;化设备就算完成整治,有的门店即使安装了油烟净化装置,也并未正常使用。有的建筑工地,其扬尘控制设施如同摆设。如“碧桂园大学印象”工地,现场管理混?#36965;?#26448;料和建筑垃圾堆放凌?#36965;?#35064;露黄土未覆盖,施工现场道路污泥一片,控制扬尘的“八个100%”措施有七个没有完全做到,被执法检查组成员称为“碧桂园大学乱象”。三是阳奉阴违、敷衍应付检查。在大气污染防治如此高压态势下,仍有极少数项目建设和施工单位负责人采取不理睬、不配合、不作为手段,阻碍执法人员调查取证,不自觉执行行政处罚,对抗大气环境执法。还有部分建筑工地,为迎接检查,突击采取冲洗地面、打开喷雾装置等?#20826;?#25233;尘措施,检查过后,?#21482;指?#21407;样。如碧桂园潭州府工地,4月住建部门已下达停工整改通知,5月底执法检查组暗访发现,现场未整改到位就已?#25351;?#26045;工,且?#20826;?#25233;尘设备?#31383;?#35201;求开启使用。
  (四)政府及部门履责和监管没有完全到位。一是职责?#20849;?#28165;,分工?#20849;?#26126;。个别部门一谈大气污染防治问题,就谈其他部门存在的问题,对自己职责范围内的事情敷衍塞责。在处理建筑工地扬尘、裸露黄土、餐饮油烟、机动车尾气治理等职责交叉的问题时,还存在部门之间职责不清、分工不明?#36820;?#24773;况。对于暂未开发的公共用地,其裸露黄土覆盖的问题没有很好解决,仅靠住建部门一家难以监管到位。园区在一些审批权下放后,由于没有执法的处罚权,与市级职能部门?#21335;?#25509;?#20849;?#39034;畅,出现了监管空档。二是监管力度?#20849;还弧?#22823;气污染防治法第六十条明确,“在用机动车排放大气污染物超过标准的,应当进行维修”,并对强制报废、回收拆解等作出了规定。但目前我市的这项工作还未落实,超标机动车治理监管还未启动。2017年检测的13万多台机动车中,有20台最终没有通过环保检测,而这些车辆采取了不正当的手段逃避环保检测,制作假报告,居然通过了安检和年审。个别即将淘汰关闭的砖瓦企业在未达标排放的情况下?#20013;?#29983;产,如雨湖区上卫页岩砖厂被周边群众举报?#20174;?#22810;次。全市的“散乱污”涉气企业整治,市牵头单位统筹协调力度不够,少数部门、县市区、园区责任未细化,压力传导存在层层递减,造成了底数不清,工作被动,污染整治力度不大。另外,各园区在为企业“放管服”工作中属地管理责任落实?#20849;?#21040;位,监管?#20849;?#21147;。湘潭县吴家巷工业区环保整治不到位,一些重污染企业没有退出机制,氧化锌企?#20826;?#29616;污染反弹。三是监管合力还未形成。全市没有报建?#20013;?#25110;?#20013;?#19981;齐全的建筑工地有50余个,其基础开挖和“三通一平”阶段是产生扬尘的重要环节。但在该阶段存在监管盲区,部门之间、市级部门与园区之间,配合?#20849;?#21040;位,存在?#26399;?#25199;皮现象。如高新区星合?#20197;?#24037;地,4—6月,先后有高新区建设局、市住建局执法队、执法检查暗访组等人员到现场检查,项目施工历时3个多月,其扬尘污染严重的问题一直未得到解决,充分?#20174;?#21508;监管部门之间协同联动机制不完善,工作合力?#20849;还唬?ldquo;大环保”的效果?#20849;?#26126;显。
  (五)保障能力建设相对滞后。一是基础设施?#20849;?#20581;全。建筑垃圾的运输、倾倒是产生扬尘的重要环节,但我市缺乏建筑垃圾消纳和处置场所这一问题长期没有解决,任其项目业主无序倾倒。如河东湘江防洪堤(双拥路—湘钢宽厚板码头)5公里长的“建筑垃圾带”已达2年,破坏了当地生态环?#24120;?#36824;给防洪大堤的安全、周边水系造成?#25628;?#37325;隐患。二是执法能力还有不足。执法检查组发现,全市环境执法能力与工作任务不相匹配,已不能?#35270;?#24403;今形势要求。全市人口300万,而环境监察执法人员仅56人,远没有达到“1万人配备1名环保执法人员”的要求。基层一线环境监察执法人员力量配备不足。如经开区执法范围138平方公里,入驻企业200多家,而环保部门执法人员只有3人,无法满足日常监管的需要。同时,各县市区生态环保委协调议事能力?#20849;?#36275;,部分乡镇环保站人员素质参差不齐,有的甚至对自身职责范围内的事项都难以说清楚。三是投入?#20849;?#36275;。本年度市级财政只安排了3000万元大气污染防治专项?#24335;穡?#26080;法满足技术支持、设施设备添置等需要。
执法检查组认为,存在这些问题,主要有两个方面原因:一方面,我市受地势和气象条件限制,自身环境容量较小;主城区有钢铁、火电、建材等重点企?#25285;?#27745;染负荷较大;产业布局不合理,结构性污染矛盾突出。另一方面,少数部门、基层政府、企业等单位的负责人思想认识?#20849;?#21040;位,态度?#20849;?#31471;正,发展理念存在偏差。部门之间上报数据互相矛盾,工作作风不实,责任意识还有待进一步提高。个别县市区政府(园区管委会)谈困难问题的多,大气污染防治的主动性、自觉性、积极性不高。企业谈经济效益的多,其法治意识、生态环境保护意识还未树立起来。
  三、几点建议
  “一法一条例”的贯彻实施是打赢蓝天保卫战的法律武器和坚强保障。市、县市区人民政府、园区?#26696;?#37096;门要以习近平生态文明思想为指引,以法律为准绳,深入贯彻落实国家、省关于大气污染防治的决策部署,全面系统地打?#32654;?#22825;保卫?#20581;?/span>
  (一)?#32454;?#33853;实各项法律制?#21462;?/b>一是编制大气环境质量限期达标规划。市人民政府要组织职能部门和技术单位于2018年底前启动编制大气环境质量限期达标规划。达标规划要明确我市未来几年大气污染防治的具体项目、时间表、路线图以及重点工作任务、保障措施?#21462;?#36798;标规划出台后,要向全社会公开,接受监督。二是落实污染物排放总量控制、达标排放制?#21462;?#24066;人民政府及其环保部门要建立重点污染企业排放总量分配机制,推动钢铁、建材等重点行业的超低排改造。强化落实现有企业的污染治理措施,确保稳定达标排放。三是?#32454;?#28120;汰重污染的工艺和设备,落实清洁生产制?#21462;?#21152;大钢铁、焦化等重点行业落后工艺和设备的淘汰力度,加快?#24179;?#22478;区内水泥、砖瓦、化工等重污染企业的淘汰退出或搬迁。四是落实环境信息公开。市人民政府?#26696;?#37096;门要依法在门户网站上公开大气环境质量状况信息、重点企业污染治理措施、环境违法处罚、重污染天气应对等信息,并督促企业向社会及时公布自动监测和污染排放情况。
  (二)完善配?#23383;?#24230;,建立长效机制。一是调整产?#21040;?#26500;和能源结构。要强化源头控制,科学制定产业政策和产业规划,调整优化产?#21040;?#26500;和布局,实行?#32454;?#30340;准入制度,严控污染负荷的增量。严禁城区钢铁、水泥、建材等行业新增产能。二是出台我市“蓝天保卫战三年行动计划”。根据国务院和省政府要求,在特护期之前制定出台《湘潭市蓝天保卫战三年行动计划?#32602;?#30830;保实现国家、省定的大气环境质量改善目标。三是完善配?#23383;?#24230;和办法。要出台餐饮油烟污染整治及达标要求、渣土运输监管、超标机动车治理监管及淘汰、秸秆禁烧和综合利用等系列与法律法规实施相配套的制度和办法。条件成熟时,?#21830;?#35831;市人大常委会纳入立法项目库。
  (三)切实强化部门监管责任和企业主体责任。一是加强部门联动,加大执法力?#21462;?#21508;职能部门要切实担负起监管责任,进一步加大对违法企业、违法行为的处罚力度,充分运用法律武器,保障大气污染防治责任的落实。建立环保、住建、城管等部门联合执法机制,加强协同配合,进一步形?#21892;?#25235;共管、全民共治的合力。尽快完成城管综合执法体制改革,理顺职能职责,?#24179;?#32508;合执法。二是推动企业全面履行治污主体责任。要将企业主体责任落实、治污措施落实情况纳入社会诚信体?#21040;?#35774;,建立违法排污企业“黑名单”管理制度,适时公布违法企业和落实措施不力的排污企业名单,促进企业整改落实。三是完善行政执法与司法的有效衔接。建立环保与司法机关的合作机制,充分利用市环保协会等社会组织的优势,探索对大气污染防治违法行为施行“一案双查”,既追究违法责任人的行政责任,又追究其损害社会公共利益的侵权责任,加大公益诉讼案件的办理力度,并向社会公开。
  (四)着力解决一批突出问题。督促湘钢全面落实1-4号焦炉关停淘汰或改造升级,1-2号?#25112;?#26426;全烟气脱硫?#20005;?#25913;造,渣场、煤场及原料堆场改造等大气污染治理项目,?#32454;?#25353;三年行动计划组织实施。对全市“散乱污”企业开展地毯式排查,细化整治措施,进一步明确整治标准,并加强日常巡查和监管,防止污染反弹。职能部门之间、职能部门与园区之间要进一步明确责任,组织开展横向联合执法、上下联动执法,加强执法信息衔接和互通,合力共治建筑工地扬尘污染问题,扫除监管盲区。建立全市统一的渣土运输监管平台,在推广新型环保渣土运输车的基础上,统一安装卫星定位装置、摄像头并联网监管,实现动态跟踪监督。出台餐饮油烟整治及达标要求,推动4灶台以上餐饮企业安?#26696;?#25928;油烟净化设施和污染物排放自动监测设施,加强对油烟净化设备运行的监管。建立超标机动车治理监管及淘汰制?#21462;?#26426;动车环保检测监管信息和公安车辆管理信息共享制度,规范并完善机动车报废、拆解等行业的管理。强化秸秆禁烧的工作举措,疏堵结合,一方面落实秸秆禁烧责任并?#32454;?#32771;核和追责,另一方面?#36234;?#31174;综合利用给予奖励或补偿,提高秸秆综合利用?#30465;?/span>
  (五)加强保障能力建设。从编制、经?#36873;?#35013;备、人员素?#23454;?#21508;方面加大保障力度,加强基层执法队伍建设,充实一线执法人员力量。继续加大对大气污染监管设备和监管技术的投入力度,支持环保部门开展技术基础研究,强化科技支撑。全市建筑垃圾消纳和处置场所的建设,市人民政府要尽快提上议事日程。
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